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碳市場推遲擴容？專家：穩(wěn)步實施碳市場擴容，促進行業(yè)實現(xiàn)碳達峰
據(jù)悉，在全國范圍內(nèi)推開碳市場，部分管理規(guī)定還有待細化。據(jù)媒體報道，相關部門正在上報方案。
全國碳市場建設起步
自首次提出碳市場概念以來，經(jīng)過10余年相關經(jīng)驗的歸納與總結(jié)，全國碳排放權(quán)交易市場于2021年7月正式開啟上線交易。
電力行業(yè)是全國碳市場首批納入的行業(yè)，共有2200多家重點排放單位（含自備電廠）被納入。電力被首批納入的主要原因包括：一是電力企業(yè)碳排放所占比例較高，排放總量約40億噸，占全國排放的40%左右，可發(fā)揮優(yōu)先示范作用；二是電力企業(yè)排放結(jié)構(gòu)的相似度高，便于碳排放核算方法的確定；三是電力企業(yè)以國有資本為主，社會責任度相對較高；四是電力/熱電企業(yè)產(chǎn)品單一，實施單位產(chǎn)品碳排放量考核制度難度較小。
電力行業(yè)作為全國碳市場啟動初期納入的唯一行業(yè)，表明了中國發(fā)電行業(yè)的發(fā)展正式步入一個統(tǒng)一的碳約束時代，也體現(xiàn)了電力行業(yè)為碳市場建立與發(fā)展中會起到排頭兵與先鋒作用。碳市場本身是一個政策導向型市場，現(xiàn)行的相關工作以生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行)》和系列管理辦法與管理規(guī)則為指導進行落實，全國碳市場開啟線上交易后一直處于初期摸索與實踐階段，相關條例、管理辦法與管理細則需要在碳市場發(fā)展過程中不斷深化完善。
我國碳市場建設中存在的主要問題
我們以電力行業(yè)為例，從碳排放量的計量與核算、政策規(guī)則有效性兩大方面分析我國碳市場建設中存在的主要問題。
一是碳排放量的計量與核算可靠性不足。2021年12月，生態(tài)環(huán)境部組織了31個工作組在全國各地調(diào)查管控企業(yè)的碳排放報告，結(jié)果顯示，部分企業(yè)數(shù)據(jù)存在不準確的問題，主要包括：主觀數(shù)據(jù)造假、違規(guī)修改參數(shù)、統(tǒng)計方法不準確等。因此，在全國碳市場第一個履約周期完成后，生態(tài)環(huán)境部于2022年3月對《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南 發(fā)電設施（2021年修訂版）》（下稱《核算方法》）進行了修訂。修訂的目的主要在于提高碳排放數(shù)據(jù)核算準確性，降低數(shù)據(jù)粗糙度。
統(tǒng)計方面，新版《核算方法》規(guī)定煤炭/柴油等化石能源消耗量采用實測值，但未詳細規(guī)定入廠煤/入爐煤實測。據(jù)筆者在多家電廠調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)的能源統(tǒng)計人員對《能源統(tǒng)計報表制度》掌握程度不深，存在問題主要包括：一是化石能源燃燒量數(shù)據(jù)未采用入爐煤皮帶秤測量結(jié)果；二是煤炭盤庫統(tǒng)計數(shù)據(jù)誤差較高；三是煤炭化驗按照批次進行，并未定時定期化驗，未采用加權(quán)平均計算方法；四是煤炭化驗人員資質(zhì)不足，取煤、化驗水平不高，化驗結(jié)果誤差較大。上述問題導致企業(yè)能源消費數(shù)據(jù)結(jié)果不準，進而導致碳排放計算結(jié)果可靠性差。
二是碳市場機制的政策有效性有待論證、檢驗與完善。首先，根據(jù)我們的調(diào)研觀察發(fā)現(xiàn)，由于各上級主管部門、工作實施部門均存在相互交叉的情況，不同主管部門得到的碳排放或能耗數(shù)據(jù)時有出現(xiàn)不一致的結(jié)果。其次，以歷史強度定未來配額。目前我國碳市場依據(jù)歷史產(chǎn)品生產(chǎn)量確定碳配額，即依據(jù)歷史單位產(chǎn)品碳排放強度確定下一年度碳配額總量（公式可簡寫為：本年配額總量=上年產(chǎn)量×系數(shù)），碳配額總量及分配均圍繞碳強度展開，每年度動態(tài)變化。因此，對于企業(yè)而言本年度低于碳配額的實現(xiàn)方式包括：一是在生產(chǎn)水平較小波動下壓縮產(chǎn)量；二是保持產(chǎn)量平穩(wěn)，通過技術改造提高能源利用效率，進而降低生產(chǎn)設備的排放水平。由于我國本身為發(fā)展中國家，經(jīng)濟發(fā)展需求強烈，采用了基于碳強度的減排目標，但企業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量仍受到了客觀影響。此外，當企業(yè)降低產(chǎn)品產(chǎn)量時，強度上升的幾率增加（電力企業(yè)更為典型），影響促進單位產(chǎn)品碳排放量降低的政策目標的效果。最后，特色化行業(yè)政策有待完善。繼電力之后，鋼鐵將成為下一個納入碳市場的行業(yè)，在我國控制鋼鐵產(chǎn)能的背景下，如何彈性設定鋼鐵碳配額，以促進鋼鐵技術改造升級，相關政策仍需不斷論證。
我國碳市場擴容或?qū)⑼七t？
基于碳排放數(shù)據(jù)準確性、碳配額分配、行業(yè)差異政策等仍在不斷完善階段，多信源表明我國碳市場擴容將推遲1~2年，預計鋼鐵、有色納入碳市場時間將推遲到2024年前后。
碳市場擴容時間表主要受以下三方面因素影響：
第一，數(shù)據(jù)準確性、核算方法有效性需要繼續(xù)論證。上文已提及，電力行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)可靠度仍有待提升。對于其他高耗能行業(yè)，生產(chǎn)工序差異度較高，副產(chǎn)品類型與規(guī)格不一，碳排放配額的定量存在更大難度。核算機制有待成熟后再行發(fā)布，有利于碳市場的穩(wěn)定。
第二，避免自下而上法產(chǎn)生收縮性政策。如何處理好當下與未來、安全與發(fā)展是碳市場發(fā)展中無法回避的問題。碳市場應充分發(fā)揮資源的高效配置，避免政策的限制影響行業(yè)經(jīng)濟、大宗商品價格。在年度周期實施完成后，下一年度對碳配額的調(diào)整機制與上述因素息息相關，需要充分論證。
第三，碳市場與行業(yè)碳達峰方案的協(xié)同效應。碳市場作為達峰方案實施的重要抓手，應重點以達峰方案中產(chǎn)能規(guī)劃與整合、降碳技術的應用為參考，爭取一地一策，甚至一企一策，科學分配碳市場配額，作為達峰方案落實的關鍵支撐。
穩(wěn)步實施碳市場機制作用
穩(wěn)步實施碳市場機制作用，確保達峰。部分學者認為達峰窗口期越來越短，碳市場的實施具有一定的緊迫性。但筆者認為，在摸清市場作用機制前，不應盲目實施，否則將可能出現(xiàn)兩種極端：碳配額過于寬松，失去調(diào)節(jié)企業(yè)生產(chǎn)價值的真實目的；或是碳配額過于緊張，影響經(jīng)濟社會的平穩(wěn)運行。適度緊張的碳配額才有利于生產(chǎn)資料的合理分配，不僅是要促進行業(yè)碳達峰，更要實現(xiàn)“真達峰”，避免達峰后一段時間，行業(yè)碳排放總量再次上升。因此，在時間窗口緊張的前提下，更應穩(wěn)步實施擴容，才能保障行業(yè)穩(wěn)步達峰、真達峰。
避免企業(yè)搶占碳排放配額基數(shù)，合理分配額度。在擴容尚未實施的空白期，企業(yè)僅受到一些地方能耗“雙控”制度的管控，但由于各能源品種碳排放能力不同，無法對企業(yè)真實碳排放意愿做出有效約束。出于提高納入碳市場元年所獲配額的意圖，部分企業(yè)或?qū)ιa(chǎn)方式進行調(diào)整。在此期間，應充分發(fā)揮能耗“雙控”制度的靈活機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行業(yè)碳市場調(diào)查工作與初始總量分配機制的實施。
相關國際經(jīng)驗
世界主要經(jīng)濟體大多已建立碳市場或規(guī)劃建立碳市場，實施碳市場的政府部門制定的政策存在較大的差異性、復雜性。區(qū)域方面，歐盟排放交易計劃（EU ETS）在所有歐盟成員國以及冰島、列支敦士登和挪威等國家運作。同時，不少城市級的碳市場也正在運行，例如在日本東京、美國加州等地。尤其是美國與加拿大，不同州市采用了不同的碳市場政策。
目前，新西蘭碳市場涵蓋行業(yè)最廣，包括工業(yè)、電力、交通、建筑、國內(nèi)航空、林業(yè)、廢棄物等主要碳排放行業(yè)。其次為韓國，納入了工業(yè)、電力、國內(nèi)航空、廢棄物等。加拿大與美國部分州市納入了工業(yè)、電力、交通、建筑。以德國為代表的歐洲則納入了建筑、交通、電力、工業(yè)等行業(yè)。
歐盟采用自上而下配額法。歐盟于2005年啟動碳排放交易體系（EU ETS），采取的是自下而上到實施總量控制，并逐漸降低總量的方式確定配額總量。
我國碳市場擴容推遲的一大挑戰(zhàn)是高耗能行業(yè)自下而上法確定配額存在較大難度，可借鑒采取歐盟自上而下配額法，并與強度彈性考核機制相結(jié)合，可避免配額供給過剩問題。全國碳排放交易體系可從國家層面實施總量控制，基于各地區(qū)、各行業(yè)的歷史排放量，統(tǒng)一制定配額總量，再分配給各省市，并應用適度收緊原則縮減配額總量。
新西蘭、美國以立法支持碳市場改革。2020年新西蘭完成了全面的立法改革，為2021~2025年的碳市場實施奠定了基礎，并使其契合該國新制定的2050年前實現(xiàn)凈零排放的目標。與之類似，美國加利福尼亞州頒布了《關于加州碳市場立法的修正案》，于2021年1月生效。這些修正案包括調(diào)整配額價格控制機制、減少抵消信用的使用額度，以及在2030年之前更大幅度地降低總量。我國碳市場面臨的阻礙可通過頒布相關法律法規(guī)予以緩解。
泰國建立監(jiān)測報告核查體系。泰國面臨與我國相似的碳排放數(shù)據(jù)問題。目前，泰國針對更多的行業(yè)建立了監(jiān)測報告核查體系，與審計機制類似，采用第三方核查，擔責的模式，對企業(yè)碳排放定期審核，但成本較高。
綜上，世界各國均面臨碳市場擴容難的問題。部分國家采用簡化配額機制、實行動態(tài)調(diào)整的政策以降低行業(yè)門檻；部分國家采用推行立法、加強監(jiān)測的手段以減少政策施行的阻礙以及確保數(shù)據(jù)的可靠。對我國而言，雖然碳達峰時間窗口逐年臨近，但為了確保碳市場的有效性，充分發(fā)揮市場化機制，確保碳市場制度體系有效指導各行業(yè)企業(yè)穩(wěn)妥有序降碳，確保我國經(jīng)濟社會平穩(wěn)運行，碳市場擴容應科學合理評估。
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